SOLUCIÓN FEDERAL AL
SISTEMA ELECTORAL CANARIO
(a
propósito de una segunda Cámara territorial)
Fernando
Ríos Rull *
[A mi modo de ver, ese modelo
es el federal, modelo que intenta, sea por motivos técnicos o políticos,
integrar distintos territorios en una entidad política superior en la que ambas
instancias, las partes, conserven su identidad, pero a la vez participen en el
todo a través de la Asamblea representativa. En nuestro caso, las Islas en la
Comunidad Autónoma.]
Desde
que Canarias accedió al autogobierno, hace casi 33 años, no hay cuestión más
controvertida, política y jurídicamente, que su sistema electoral.
No voy a detenerme, eso se lo dejo a los sesudos comentaristas políticos
y a los indignados ciudadanos y partidos perjudicados por dicho sistema, en
desglosar sus deficiencias democráticas. Se lleva 20 años intentando
reformarlo (desde que en 1996 se elevaron las barreras electorales) y si no se
ha hecho es precisamente porque colectivamente no se ha querido o podido
encontrar (ni proponer) un sistema alternativo que sirva de base mínima para
empezar a discutir.
Y es que el problema no es fácil de resolver. En mi opinión, so pena de
enconar el problema y quedarnos otra legislatura más sin resolverlo, la reforma
del sistema electoral canario no puede quedarse en la simple alteración de éste
o aquel aspecto concreto del sistema, en absoluto; todo sistema electoral
responde a una concepción de la organización política sobre la que se aplica.
Por ello, hemos de empezar por consensuar un modelo político-organizativo para
Canarias sobre el que poder aplicar un sistema electoral adecuado a sus
especiales características: un sólo pueblo dispersado en siete territorios
insulares.
La Historia de Canarias está plagada de intentos de construir, desde
luego bajo concepciones ideológico-políticas radicalmente distintas a las
actuales, un sistema que diese respuesta a la problemática planteada, que no es
sino otra manifestación más del fenómeno socio político del Pleito Insular,
tanto entre las islas mayores [en oiblación] como entre éstas y las restantes.
Así, sea la restauración de las Isla como ente local (1912), con los Cabildos
como órganos de gobierno, sea la división provincial (1927), o el actual
status autonómico (1982), son todos loables intentos, bajo condicionantes
distintos, de construir Canarias sin que, lamentablemente, ninguno haya dado con
el modelo idóneo que sea aceptado por los distintos sectores a representar.
Es verdad que no se encuentran muchos ejemplos en nuestro entorno que
sirvan de guía; organizar una comunidad política asentada sobre siete islas, a
su vez configuradas como entes públicos dotadas de órganos de gobierno, y cuya
población se distribuye en un 85% sobre dos de ellas (las llamadas mayores que
comparten capitalidad) es tarea que necesita de grandes dosis de imaginación
para poder llevarla a cabo. La presencia de dos representatividades, la
poblacional y la territorial, condiciona a la hora de buscar un modelo
organizativo -y electoral- que armonice al Pueblo con el Territorio que
contribuya a construir Canarias con garantías de éxito y que respete tanto al
sujeto político (el Pueblo canario) como al hecho insular y archipelágico (la
isla como parte del todo). Obviar alguno de estos criterios o primar uno en
favor del otro supondría otro desequilibrio tal que, en mi opinión, el remedio
sería peor que el problema a resolver; cierto es que el actual modelo electoral
prima al territorio sobre la población, pues cinco islas con el 15% del censo
eligen al 50% de los representantes del Pueblo canario, mientras que el 85%
restante solo el otro 50% de la representación en el Parlamento de Canarias;
como también lo es que la otra alternativa masivamente propuesta, la introducción
de una circunscripción de ámbito autonómico -en cualquiera de sus
manifestaciones, esto es, una lista de diez o quince escaños añadida a la
actual distribución insular (que no resuelve la cuestión de la
proporcionalidad del voto) o disminución de los escaños insulares con la
introducción de una lista mayoritaria o, en fin, únicamente una lista de ámbito
autonómico (que excluye el art. 152 de la CE, al exigir la adecuada
representación de las distintas zonas del territorio)-, rompería el sistema
actual que consigue, con todos sus defectos, un cierto equilibrio -basado en la
triple paridad- entre el criterio poblacional y el territorial.
Triple paridad que, como es bien sabido, establece el equilibrio entre
los escaños a elegir por las Islas mayores entre sí (15-15); entre éstas y
las mal llamadas menores (30-30) y entre las dos provincias en que se dividía
Canarias en el momento de aprobar Canarias -ya no existe en Canarias el ente
provincial, sustituido por los entes Insulares- (30-30).
Acabar con esa paridad debería suponer la búsqueda de otro modelo donde
ambas representatividades estuvieran presentes en la toma de decisiones de la
Comunidad Autónoma, es decir, de Canarias como ente político. En el sistema
actual, los territorios como tales (aunque la previsión de la Comisión General
de Cabildos Insulares, establecida en el art. 12, es un intento de esa implicación)
no participan en esa toma de decisiones; participan los representantes de la
población de cada isla como espacio físico, como circunscripción, de tal
manera que la distribución de los escaños entre los mismos origina ese
equilibrio que nunca ha operado formalmente para frenar supuestos abusos de unas
islas sobre otras (supuestamente de las Islas mayores sobre las menores) o de
una provincia o isla capitalina sobre otra.
Así, el sistema electoral canario actual se encuentra a medio camino
entre la organización territorial y la unitaria, pues en una sola Cámara
representativa se conjugan elementos poblacionales y territoriales: siete
circunscripciones, con desigual número de escaños a elegir en cada una en
función de su población, pero con una proporcionalidad muy desigual que llega,
en algunos casos, a 18-1. Como también desde la perspectiva organizativa, la
Comunidad Autónoma de Canarias es territorial tal como establecen los arts. 8 y
23 EAC que consideran a las Islas como elementos de la organización territorial
de Canarias, es decir, que Canarias se articula territorialmente en siete islas,
cuyos órganos de Gobierno, administración y representación son los Cabildos
Insulares.
El problema del sistema electoral a aplicar se circunscribe, pues, al
modelo político-organizativo que creemos más conveniente para Canarias,
teniendo en cuenta que se trata de un territorio fragmentado en siete islas, que
además tienen una organización administrativa de ámbito insular.
De lo que se trata es de adaptar las características geopolíticas del
Archipiélago a un modelo que equilibre el territorio con la población, por un
lado, y la existencia de un Poder político Archipelágico con el tradicional
arraigo de los Cabildos insulares, por otro, sin que suponga (según las
distintas propuestas de reforma del sistema electoral canario aportadas hasta el
momento) ningún menoscabo para Canarias como organización política que pueda
devolver viejos pleitos que se creían desterrados.
Cambiar, sin más, el sistema electoral sin profundizar en el modelo
organizativo territorial sería desequilibrar Canarias en beneficio de las Islas
más pobladas y en detrimento de las llamadas Islas periféricas que no se
sentirían suficientemente representadas en el Parlamento Canario. Por ello,
hemos de vertebrar un sistema más racional desde el punto de vista poblacional,
pero también implicando de manera fundamental a las islas como entidad política
en la toma de decisiones de la Comunidad Autónoma.
A mi modo de ver, ese modelo es el federal, modelo que intenta, sea por
motivos técnicos o políticos, integrar distintos territorios en una entidad
política superior en la que ambas instancias, las partes, conserven su
identidad, pero a la vez participen en el todo a través de la Asamblea
representativa. En nuestro caso, las Islas en la Comunidad Autónoma.
Partiendo de ese principio federal, pues, la Asamblea representativa
canaria sería bicameral: una cámara básicamente poblacional, el Parlamento, y
la otra estrictamente territorial, que la podemos denominar Cabildo General,
compuesta por tres miembros de cada Órgano representativo Insular.
El modelo que se propone construye una organización política
fuertemente asentada en un nuevo equilibrio poblacional-territorial sin que
ninguno aparezca Infra representado frente al otro. Ciertamente es un esquema
arriesgado, que no es fácil de entender pero puede tener la virtud de
conjugarlas reivindicaciones tanto poblacionales (igualdad de voto entre todos
los ciudadanos) como territoriales (representación, en términos de igualdad,
de cada territorio insular). Dicho en otros términos, estaríamos en
condiciones de aplicar cualquier un sistema en la cámara poblacional (una única
circunscripción, un mínimo de escaños en las circunscripciones insulares –o
infra insulares- combinados con una circunscripción autonómica, etc.) sin
excesivos condicionantes territoriales porque éstos, los territorios, tendría
su propia representatividad en una Cámara propia.
En la medida en que la novedad de esta propuesta es la Cámara
territorial (la configuración de la otra la dejo abierta para facilitar el
debate y el consenso), me
limito a exponer cómo quedaría ese Cabildo General: estaría compuesta por 21
miembros, designados tres por cada Órgano insular de entre sus miembros. Dejo
también para el consenso determinar si esos tres miembros son designados por el
equipo de Gobierno insular (como en el modelo federal alemán) o en proporción
a las fuerzas políticas existentes en su seno (por ejemplo, los tres primeros
electos en las elecciones insulares). Las diferencias son importantes: en el
primer caso, es quien ostenta responsabilidades de gobierno quien está presente
en esa cámara existiendo mandato imperativo ya que recibirá instrucciones del
sentido de su voto (incluso podrían ser personas distintas en función del
asunto a tratar); en el segundo caso, estarían presentes de manera permanente
los mismo consejeros insulares (por tanto, también de otras fuerzas no
pertenecientes al gobierno insular), no habiendo, en consecuencia, mandatos
imperativo (este segundo caso es similar al de los senadores de designación
autonómica).
Uno del os mayores problemas con el que nos encontramos al remodelar la
estructura de la Asamblea Legislativa Canaria es el de su funcionalidad y
operatividad; esto es, que sirva a los fines para los que es concebida: la
participación de las Islas en la formación de la voluntad autonómica.
Son, por tanto, las funciones que pueda tener el Cabildo General, así
como la forma de intervenir en dichas funciones, los aspectos más polémicos, y
de cuya aceptación va a depender en gran medida el éxito del modelo que
proponemos.
Si esta inédita Cámara parlamentaria no contase con importantes y
suficientes funciones(que en el parlamentarismo clásico son la función
legislativa, la presupuestaria y, en cierta medida, la de control político,
además de las materias relacionadas con los territorios que representa) estaríamos
creando algo totalmente inoperante, con la lógica consecuencia de la oposición
de grandes sectores políticos y sociales del Archipiélago. Es de gran
trascendencia que la nueva Cámara esté dotada de suficientes cometidos como
para que los allí representados puedan aportar cosas a la voluntad autonómica,
para que con la transformación de la Institución (y del sistema electoral) se
gane en representatividad y en democracia, para que todos los sectores del
Archipiélago, los políticos y sociales(a través de la representación
poblacional) y los Insulares (en la territorial)se vean involucrados, en
igualdad de funciones e importancia, en la toma de decisiones de la Comunidad
Autónoma de Canarias.
Es por ello por lo que ambas Cámaras han de participar en funciones
legislativas, presupuestarias y de Control político. Cosa distinta a las
funciones del Cabildo General es la forma en laque interviene en dichas
funciones. En efecto, si uno de los objetivos de la implantación de las Autonomías
es acercar los asuntos políticos a los ciudadanos y evitar los largos trámites
en la resolución de los asuntos que les afectan, sería una contradicción, al
instaurar esta segunda Cámara, alargar los procedimientos parlamentarios; por
ello hemos considerado pertinente que la intervención del Cabildo General sea
de ratificación de lo ya acordado por el Parlamento de Canarias pero con la
posibilidad de veto. Es decir, si esta Cámara solo interviene para ratificar
los acuerdos del Parlamento se le debe dar la posibilidad de vetar dicho acuerdo
si la mayoría suficiente de los miembros del Cabildo General (entre 11 y 13 de
los
Por su parte, la Cámara poblacional tendría en exclusiva las funciones
que versan sobre la investidura del presidente y la exigibilidad de
responsabilidad política (Mociones de Censura y Cuestiones de Confianza) que
tradicionalmente son funciones asignadas a dicha Cámara dada su componente
poblacional y, por tanto, con un plus de legitimidad democrática.
Por último, y en la medida en que uno de los problemas más importantes
con los que se topó Canarias en su génesis autonómica (cuestión heredada del
siglo pasado y mal resuelta con ocasión de la división provincial de 1927) fue
la de la doble capitalidad y, en consecuencia, el de la sede de sus
Instituciones de Autogobierno, se puede fijar en cada una de las capitales una Cámara
e, incluso, que sus sesiones puedan celebrar en cada una de las sedes de los
Cabildos insulares del resto de islas.